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Nur das Beste ist gut genug

Wie sich der Bundesrat von Hilfswerken und NGOs für eine Menschenrechtsstelle unter Druck setzen lässt.

Vereint für eine teure Lösung. Justizministerin Simonetta Sommaruga und Aussenminister Didier Burkhalter.
Vereint für eine teure Lösung. Justizministerin Simonetta Sommaruga und Aussenminister Didier Burkhalter.
Keystone

Der Bundesrat will ein eigenes Gesetz für eine «Nationale Menschenrechtsorganisation» schaffen und diese Organisation mit vorerst einer Million Franken pro Jahr ausrüsten. Letzte Woche hat er auf Antrag der Bundesräte Simonetta Sommaruga und Didier Burkhalter eine entsprechende Vorlage in die Vernehmlassung geschickt.

Mit dem Projekt kommen lang gehegte Wünsche von zahlreichen Nichtregierungsorganisationen auf die Zielgerade. Die UNO hatte in einer Resolution 1993 empfohlen, eine derartige Institution zu schaffen. Die Resolution ist allerdings nicht verbindlich und gedacht hat man damals nicht unbedingt an die Schweiz, sondern an Länder, in denen die Menschenrechte tatsächlich bedroht sind. Die Schweiz war 1993 zudem noch gar nicht Mitglied der UNO.

Doch seither lobbyieren Hilfswerke und andere Nichtregierungsorganisationen für eine derartige Institution. Denn die Menschenrechte, vor allem die sich immer weiter in die Politik ausbreitende Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR), dient ihnen dazu, politische Forderungen zu untermauern, beispielsweise für mehr Regulierung oder mehr Geld für ihre eigenen Aktivitäten. Sie machen mit den Menschenrechten also Politik – einfach auf einem Umweg über internationale Gremien. Eine nationale Institution für die Menschenrechte würde diesen Umweg verkleinern und die Macht der Organisationen stärken.

Unverbindliche Postulate

2001 gelang es den Organisationen, dass im Parlament aus den Reihen von SP und CVP Vorstösse für die erwünschte nationale Instanz für Menschenrechte eingereicht wurden. Damals stand noch die einfachste Variante im Vordergrund, eine «Eidgenössische Kommission für Menschenrechte». Die UNO-Resolution lässt eigentlich offen, wie die empfohlene Institution organisiert sein soll.

Bei den Vorstössen handelte es sich um unverbindliche Prüfaufträge. Doch der Bundesrat tat, was er in diesen Fällen meistens tut: Er liess zunächst eine Studie erstellen. Sie wurde 2003 veröffentlicht. Kostengünstige Umsetzungen der UNO-Resolution wurden darin vom Tisch gewischt. Das war ein erster Erfolg für das Lobbying der NGOs. Der nächste Schritt folgte 2007. Der Bund setzte eine «Arbeitsgruppe Bund-Kantone» ein, die sich mit dem Thema weiter beschäftigte. Das Justizdepartement und das Aussendepartement hatten die Federführung. Doch bereits diese Gruppe hatte keinen richtigen Auftrag des Parlamentes mehr.

2009 schrieb der Bundesrat daraufhin in einem Bericht, es sei «zu früh» für eine solche Institution. Und was tut die Bundesverwaltung mit dieser Erkenntnis? Sie stellt ein «Pilotprojekt» auf. So entstand 2011 das «Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte» (SKMR). Das Pilotprojekt hatte den Vorteil, dass die Verwaltung ohne Rechtsgrundlage, also am Parlament vorbei, Geld und Zeit investieren konnte.

Ende 2016 wäre das Projekt eigentlich ausgelaufen. Aber ein Pilotprojekt lässt sich beinahe beliebig verlängern, wenn es politisch erwünscht ist. Der Bund tat das im Juli 2015 im Verborgenen. Eine Medienmitteilung gab es dazu keine. Auch über eine Evaluation des Projektes, die natürlich positiv ausfiel, wurde nicht informiert. Die Nichtregierungsorganisationen konnten mit dem Komptenzzentrum natürlich nicht zufrieden sein. Ab 2014 steigerten sie das Lobbying als «NGO-Plattform Menschenrechte» für eine definitive Finanzierung eines fest eingerichteten Zentrums – und für ihren Einfluss darauf.

Lobbying für Kampagnen

Die «NGO-Plattform Menschenrechte» ist auch Kampagnenplattform und Finanzquelle der Gegner der Selbstbestimmungs-Initiative der SVP, welche 2014 ausgearbeitet wurde. Sie will das ungeklärte Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht in der Bundesverfassung regeln und nur noch den zwingenden und international anerkannten Teil der Menschenrechte über die Bundesverfassung stellen.

Die neue Menschenrechtsinstitution soll offenbar im Abstimmungskampf eine wichtige Rolle einnehmen. Sie müsse, so steht es in einem Forderungskatalog der Plattform von 2014 an den Bundesrat, welcher der BaZ vorliegt, eine «gewichtige Stimme in der Öffentlichkeit» sein und «gezielte Interventionen zu aktuellen Themen» machen dürfen. Damit das geschehe, müssten die NGOs «stark» an der Führung beteiligt werden.

Eine Beteiligung an der Finanzierung schliessen die NGOs allerdings aus. Alle noch vorhandenen günstigeren Varianten, beispielsweise eine ausserparlamentarische Kommission, kommt für die Organisationen ebenfalls nicht in Frage. Eine solche Kommission könnte beispielsweise die Arbeiten der acht bestehenden Kommissionen, die sich heute mit Menschenrechten beschäftigen, zusammenführen, vermutlich gar ohne Mehrkosten für den Steuerzahler. Doch diese Variante lehnten die Nichtregierungsorganisationen ab. Und sie setzen den Bundesrat unter Druck: Ihre Forderungen seien «nicht verhandelbar»: «Die NGO-Plattform Menschenrechte wird sich gegen alle Vorschläge stellen, welche diese Minimalbedingungen nicht erfüllen.»

Damit gelang es den NGOs schon, das Mandat des Pilotprojektes auf die Aussenpolitik auszudehnen, wie es in einer Zusammenfassung des Bundes von 2015 heisst, obwohl dies von der ursprünglichen Resolution der UNO gar nicht gefordert wird. Das SKMR könnte damit bereits im Abstimmungskampf über die Konzernverantwortungs-Initiative, welche sich mit Menschenrechten im Ausland beschäftigt, zugunsten der Hilfswerke eingreifen.

Kritiker unerwünscht

Im jetzt vorliegenden Gesetzesentwurf haben sich die Organisationen weitgehend durchgesetzt. Die Nationale Menschenrechtsinstanz (NMRI) soll mit einem unbefristeten Vertrag grosszügig mit einer Million Franken pro Jahr finanziert werden, wodurch die Subvention faktisch gebunden und auch im Falle von Kürzungen beim Bund kaum zu reduzieren ist. Die Institution ist von Politik und Verwaltung unabhängig, umso abhängiger von der NGO-Plattform, die im Leitungsgremium sitzen soll. Im Gesetzesentwurf heisst es zwar, es sei eine «pluralistische Vertretung der gesellschaftlichen Kräfte» in der Organisation zu berücksichtigen. Sogleich wird aber präzisiert, dass damit nur jene «Kräfte» gemeint sind, welche sich «an der Umsetzung und Förderung der Menschenrechte» beteiligen. Abweichende Meinungen, beispielsweise Kritiker an der immer politischeren, in die demokratische Willensbildung eingreifenden Rechtssprechung des EGMR sind also von vornherein nicht erwünscht.

Die Institution dient damit kaum der Debatte über die Menschenrechte, sondern ist ein vom Bund finanziertes Propaganda-Instrument. Das lässt sich auch an einem anderen Ort im vorgeschlagenen Gesetzestext nachlesen. Der Auftrag der neuen Institution ist so weit gefasst, dass sie Geld und Zeit in die Abstimmungskampagne gegen die Selbstbestimmungs-Initiative der SVP einsetzen kann.

Aus einer unverbindlichen UNO-Resolution wurde mittels unverbindlichen Postulaten, einer Studie, einer Arbeitsgruppe, einem Pilotprojekt und einer Evaluation ein bundesrätlicher Vorschlag für die Luxusvariante einer Institution, die es angesichts der objektiven Situation hinsichtlich der Menschenrechte in der Schweiz und der zahlreichen sich darum kümmernden Institutionen inklusive einer wachsamen Zivilgesellschaft eigentlich gar nicht dringend braucht.

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