«Man wird auch mit Eritrea reden müssen»

Völkerrechtler Peter Hilpold über den Asylmissbrauch, das Rückführungsabkommen und die Flüchtlingsobergrenzen.

«Die Leute waren bereit, ihr Letztes zu geben.» Ein verwaistes Fluchtboot auf dem Mittelmeer, Ende August 2016, 13 Seemeilen vor der libyschen Küste.

«Die Leute waren bereit, ihr Letztes zu geben.» Ein verwaistes Fluchtboot auf dem Mittelmeer, Ende August 2016, 13 Seemeilen vor der libyschen Küste.

(Bild: Keystone)

BaZ: Herr Hilpold, im Fall des Atten­täters von Berlin weigerte sich sein ­Heimatstaat Tunesien, ihn wieder auf­zunehmen, weil er keine Papiere hatte. Dürfen Staaten ihre Bürger ablehnen?

Peter Hilpold: An und für sich nicht, aber sie weigern sich ja oft nicht explizit, sondern verhindern die Rückführung mit viel Bürokratie und Verzögerungstaktiken. Das ist inakzeptabel, aber man kommt dem schwer bei. Die Ausweisung eines Staatsbürgers ist auf jeden Fall völkerrechtlich unzulässig.

Die Mehrheit der Asylbewerber in der Schweiz hat keine Papiere. Gibt es, wie vor allem Hilfsorganisationen sagen, Staaten, die ihren Bürgern keine Papiere ausstellen?

Das gab es vor dem Ersten Weltkrieg. Mittlerweile ist es weltweit Standard, dass ein Staat seinen Bürgern Papiere ausstellt. Sicher, es kann Situationen wie einen Bürgerkrieg oder eine abrupte Fluchtnotwendigkeit geben, in denen jemand keine Papiere mehr hat. Wenn aber über 50 Prozent der Asylbewerber keine Ausweise haben, dann deutet schon alles auf einen ­systematischen Missbrauch hin. Wirtschaftsflüchtlinge haben kein Interesse daran, ihre Herkunft offen­­­zu­legen, weil sie ihren Schutzanspruch nicht belegen können. Die damit ­verbundene Unklarheit schafft eine zumindest temporäre Aufenthaltsmöglichkeit. Fehlende Rückführungsabkommen tun das Übrige. Im Ergebnis gilt dann: Wer den Weg nach Europa schafft, hat gute Aussichten hier zu bleiben.

Dieser Missbrauch strapaziert die Solidarität.

Deshalb müssen die europäischen Länder bei jenen, die keinen Schutz­anspruch haben, Konsequenz zeigen. Wir haben einen Punkt erreicht, an dem die Bevölkerung eine weitere Massenimmigration nicht mehr akzeptiert. Eine Regierung, die das nicht erkennt, wird abgewählt und durch eine extremere ersetzt, die genau solche Massnahmen verspricht.

Soll man für Rücknahmeabkommen mit Regierungen wie jener in Eritrea Deals abschliessen?

Trotz – oder gerade wegen – der gros­sen internen Probleme Eritreas wird man auch mit diesem Land ins Gespräch kommen müssen. Eine verstärkte wirtschaftliche Kooperation kann auch einen Beitrag leisten, die Probleme vor Ort zu lösen – und Ansatzpunkte für die Vorgabe von Bedingungen, gerade im Migrationsbereich, eröffnen.

Die Australier drängen Flüchtlingsboote zurück und zahlen Entwicklungsländer dafür, dass sie Flüchtlingslager betreiben. Soll sich Europa daran ein Beispiel nehmen?

Das ist inhuman und abzulehnen. Australien ist letztes Jahr für die menschenunwürdigen Zustände in den Lagern in Papua-Neuguinea und Nauru international massiv unter Kritik geraten. Solche Zustände könnten wir in Europa nie tolerieren. In Aus­tralien wäre dies auch nie toleriert worden, wenn die Bevölkerung über die Vorkommnisse auf hoher See und in den Flüchtlingslagern genauer Bescheid wüsste.

Australien ist doch auch an die Flüchtlingskonvention gebunden?

Natürlich, wie die meisten anderen Staaten auch. Das ist eines der Probleme der Konvention: Die meisten Staaten haben ihr zwar zugestimmt, viele wenden sie aber halbherzig bis gar nicht an. Zum Beispiel lässt Japan kaum Flüchtlinge ins Land. Es fehlt an internationaler Solidarität. Man bekennt sich zwar nach aussen zur Konvention, aber man fühlt sich ihr nicht verpflichtet. Damit ruht die grösste Last auf Europa, und das wird jetzt zu einem handfesten Problem.

Kann man die Staaten überhaupt in die Pflicht nehmen?

Bislang wurde, wer sich nicht an die Konvention hielt, lediglich vom Hohen Flüchtlingskommissar der UNO ermahnt. Der Durchsetzungs­mechanismus müsste verbessert werden, und die Vertragsparteien müssten auch wechselseitig, bilateral und regional, die Einhaltung der Konvention einfordern. Die EU hat mit der Konditionalität in ihrer Handels- und Entwicklungskooperation schon wertvolle Ansätze entwickelt. Wer Menschenrechte verletzt – oder keine «gute Regierungsführung» übt und damit Fluchtursachen schafft –, soll auch nicht mit der EU wirtschaftlich kooperieren dürfen und Einschränkungen bei der Entwicklungszusammenarbeit hinnehmen müssen.

Dann sollte Europa also die Ent­wicklungshilfe an die Einhaltung der Menschenrechte knüpfen?

Ja. Das ist eine Überlegung, welche die österreichische Regierung derzeit anstellt. Aber auch besondere Vorleistungen, etwa die Aufnahme einer grösseren Zahl von Flüchtlingen, könnte man zusätzlich honorieren.

Deutschland hat einen Flüchtlingsdeal mit der Türkei und will allenfalls in Nordafrika Lager für Asylbewerber einrichten und Gesuche dort entscheiden. Ist das zulässig?

Ja, wenn es um die Einrichtung geordneter Transitwege geht. Die Auslagerung des Asylwesens auf einen anderen Kontinent ist hingegen nicht zulässig. Die Flüchtlingskonvention und das Völkerrecht verlangen eine Asylprüfung an der Landesgrenze, im Falle der EU an der Aussengrenze.

Die Italiener haben aber ähnlich wie die Australier Flüchtlingsboote zurück nach Libyen gebracht.

Diese Praxis hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte untersagt. Weil eine Prüfung der Gesuche auf hoher See nicht möglich ist, hat das Urteil dazu geführt, dass die staatlichen Behörden die ­Menschen nun retten müssen und so faktisch mit den Schlepperbanden kooperieren.

Österreich hat 2016 eine Obergrenze von 37 500 Flüchtlingen beschlossen …

… was an sich rechtswidrig ist.

Niemand hat Ihr Land verklagt.

Der 37501. Flüchtling hätte es getan und sehr wahrscheinlich vor dem Europäischen Gerichtshof recht be­kommen. Was für Österreich sehr ­blamabel gewesen wäre.

Andere Länder wurden auch schon ­verurteilt, ohne dass dies gross Konsequenzen gehabt hätte.

Das kann zuweilen für Völkerrechtsverletzungen gelten, die kann ein Staat versuchen auszusitzen, insbesondere wenn es sich um Detailregelungen handelt, die oft nicht ganz klar sind. Kein Staat kann es sich aber leisten, zentrale EU-rechtliche Bestimmungen zu verletzen, wie sie im gemeinsamen Europäischen Asylsystem ausgeführt sind.

Bundeskanzlerin Angela Merkel hat 2015 die Dublin-Regelung ausgesetzt.

Sie hat das sogenannte Selbsteintrittsrecht wahrgenommen. Kritiker sagen, dieses gelte nur für Einzelfälle und nicht für Hunderttausende von Asylbewerbern. Wie meist im Rechtsbereich gibt es auch hier Grauzonen. Man muss Frau Merkel zuerkennen, dass sie möglicherweise eine humanitäre Katastrophe verhindert hat.

Gilt nun die Obergrenze in Österreich?

Sehen Sie, das ist eine typisch österreichische Diskussion. Die Regierung hat die Obergrenze zwar angekündigt, zur Abschreckung der Migranten und zur Beruhigung der eigenen Bevölkerung. Allerdings wurde die für die Anwendung nötige Verordnung nicht erlassen. Die Regierung hat also die Obergrenze rechtlich nicht implementiert, und damit kann der Staat nicht belangt werden. In der Praxis wird die Obergrenze zudem nicht umgesetzt: Als sich die Zahlen Ende 2016 der Obergrenze näherten, haben die Behörden einfach die Anträge nicht mehr behandelt und damit das Problem auf 2017 verschoben. In der Hoffnung, dass sich das Flüchtlingsproblem heuer löst.

Europa stellt sich auf den Standpunkt, dass man Fluchtursachen wie die Armut bekämpfen muss. Kritiker sagen, die Migrationsbewegung aus Afrika ist auch deshalb so gross, weil es den Menschen dort besser geht und sie genug Mittel haben, ihr Land zu verlassen.

Das ist zynisch und falsch. Ausgangspunkt der Massenflucht ist Syrien, wo auch der Westen versagt hat. Dort ging es um die Existenz von Millionen von Menschen; die Leute waren bereit, ihr Letztes zu geben, um sich zu retten. Diese Nachfrage hat eine noch nie da gewesene Schlepper­industrie geschaffen. Aufgrund der grossen Nachfrage fielen die Preise. Erst das hat die Migration für so viele Afrikaner erschwinglich gemacht.

Es kommen mehrheitlich Wirtschaftsmigranten und keine Flüchtlinge.

Aber es gibt immer auch politische Flüchtlinge. Ausserdem sind die Fluchtgründe vielfältig, was die Unterscheidung zwischen Wirtschafts- und echtem Flüchtling oft erschwert. Deshalb ist die Einzel­prüfung von Asylanträgen so wichtig. Aber es ist durchaus richtig, dass wir neue Regeln für den Umgang mit Wirtschaftsmigranten brauchen.

Wie?

Indem die EU eine aktive und vorausschauende Aussenpolitik betreibt. Bislang reagierte sie nur in akuten Krisensituationen. Das ist ein Kons­truktionsfehler der EU. Auf den ­Arabischen Frühling und auf den Syrienkonflikt war die EU völlig unvorbereitet. Der ganze Westen hatte kaum Informationen über diese Vorgänge, war hilflos in der Reaktion und hat zum Teil sogar die Extremisten unterstützt. Nach dem Sturz ­Gaddhafis in Libyen wurde nichts zum Wieder­aufbau des Landes unternommen und damit die sich herausbildende internationale Schutzverantwortung, die Responsibility to Protect, missachtet. Solche Versäumnisse bergen aber den Keim der nächsten Krise in sich.

Ist die Flüchtlingskonvention noch zeitgemäss?

Ja, aber sie muss ergänzt werden durch Regelungen zu Massenfluchtbewegungen. Und reine Migration steht wiederum auf einem anderen Blatt Papier. Die Konvention als solche ist ein enormer zivilisatorischer Fortschritt. Wir müssen an ihr festhalten. Wenn wir die Menschenrechte nach aussen nicht mehr aufrecht­erhalten, steigt das Risiko, dass wir sie auch intern verletzen. Es ist kein Zufall, dass die massivsten Einschränkungen im Flüchtlingsrecht in Ungarn festzustellen sind, wo eine Regierung mit autoritären Zügen an der Macht ist.

Ungarn hat sich in der Flüchtlingskrise nur an die Schengen-Regeln gehalten.

Was den Schutz der Grenze angeht, ist dies korrekt. Ich meine aber die Art und Weise, wie das Land mit Asylbewerbern umgeht. Die Unterbringung ist oft menschenunwürdig und das Asylverfahren ist unzureichend.

Bei ihrer Verabschiedung 1951 galt die Flüchtlingskonvention nur für europäische Flüchtlinge. Weshalb hat man den Geltungsbereich ausgedehnt?

Das europäische Fluchtproblem war wenige Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg gelöst, aber nun rückte die weltweite Fluchtproblematik in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Deshalb wurde der Anwendungsbereich der Konvention 1967 mit dem Protokoll von New York erweitert. In vielen Staaten ist dies aber nicht wirklich ins Bewusstsein übergegangen. Man schmückt sich zwar mit der ­Mitgliedschaft, übernimmt aber keine Verantwortung. Hinsichtlich der aktuellen Flüchtlingsproblematik leistet Amerika nur einen geringen Beitrag zur Lösung. Völlig unzureichend ist auch jener vieler arabischer Staaten. Wir sollten nach Wegen suchen, solche Staaten anzumahnen, hier Verantwortung zu übernehmen.

Mit welchen Mitteln?

Der Westen und insbesondere Europa müssen klarmachen, dass diese Verantwortung eine Staatengemeinschaftsverpflichtung darstellt. Wer Vorteile aus der internationalen Kooperation wahrnehmen will, der muss auch Verpflichtungen akzeptieren. Ein selbstbewussteres politisches Auftreten Europas in dieser Frage, aber auch ein Ausbau der Konditio­nalität in den Handels- und Entwicklungsbeziehungen könnten ein Weg dazu sein.

Basler Zeitung

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