Höchste Zeit für Alternativen

Die Verhandlungen über ein Rahmenabkommen stecken fest. Nun müssen Denkverbote fallen.

Der falsche Ansatz. Didier Burkhalter und sein Nachfolger Ignazio Cassis (r.) an der Delegiertenversammlung der FDP im letzten Jahr in Engelberg.

Der falsche Ansatz. Didier Burkhalter und sein Nachfolger Ignazio Cassis (r.) an der Delegiertenversammlung der FDP im letzten Jahr in Engelberg.

(Bild: Keystone)

Die Verhandlungen über ein Rahmenabkommen Schweiz–EU sind festgefahren. Entgegen offiziellen Verlautbarungen aus Bern und Brüssel sind die Hauptprobleme aber nicht die 8-Tage-Regel oder die Subventionen. Die Kernfrage ist vielmehr, wie Konflikte zwischen den Abkommensparteien gelöst werden. Und in diesem zentralen Punkt war die Sache von Anfang an falsch aufgegleist. Man erinnert sich: Im Frühjahr 2013 wartete das Duo Bundesrat Burkhalter/Staatssekretär Rossier an der EDA-Spitze mit einem Modell auf, das niemandem zuvor in den Sinn gekommen war: Der EuGH, das Gericht der Gegenseite, sollte die Urteilsbefugnis erhalten. Vorschläge der EU, einen zweiten EWR-Anlauf zu nehmen oder aber an die Institutionen des EFTA-Pfeilers «anzudocken», lehnte man ab. Dabei wurden aberwitzige Thesen in Umlauf gesetzt wie jene, dass der Europäische Gerichtshof (EuGH) zwar verbindlich entscheiden werde, aber nicht endgültig. Der Gerichtshof der befreundeten EFTA-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen wurde mit der absurden Behauptung herabgesetzt, seine Urteile seien nur für die drei genannten Staaten, nicht aber für die EU bindend.

Als klar wurde, dass das EuGH-Modell in einer Volksabstimmung keine Chance haben würde, warf Burkhalter das Handtuch. Rossier hatte man bereits vorher in die Wüste geschickt, aber am falschen Ansatz hielt man fest.

Gift für die Rechtssicherheit

Zu Burkhalters Nachfolger wurde Ignazio Cassis gewählt, nicht zuletzt weil er versprach, die «Reset-Taste» zu drücken. Niemand in Bern wusste in der Folge, was getan werden sollte. Die EU kam gerne zu Hilfe und schlug ein «Schiedsgericht» vor. Das stiess auf offene Ohren. Handelsschiedsgerichte haben einen guten Ruf im Land. Bei näherem Betrachten entdeckte man allerdings rasch, dass es sich beim vorgeschlagenen Mechanismus, gemessen an dem, was die Öffentlichkeit erwartete, um ein Scheinschiedsgericht handelte.

Das entsprechende Modell stammt aus dem Assoziationsabkommen der EU mit der Ukraine. Das dort vorgesehene Schiedsgericht muss alle wichtigen Fragen des EU-Rechts und des mit dem EU-Recht inhaltsgleichen Abkommensrechts dem EuGH zwingend zur verbindlichen Entscheidung vorlegen. Der einzige Unterschied zum reinen EuGH-Modell besteht also darin, dass die Verfahren viel länger dauern würden. Das ist Gift für die Rechtssicherheit. Auch diesmal wurde die Berner Propagandamaschine angeworfen. So wurde gesagt, das Schiedsgericht werde selbst entscheiden können, was es dem EuGH vorlegt und was nicht. Und es wurde der Eindruck erweckt, dass es in vielen Fällen um rein schweizerisches Recht gehe. Das alles ist etwa gleich glaubwürdig wie die Behauptungen, die zur Zeit Burkhalters gemacht wurden. Es genügt ein Blick in die ständige Praxis des EuGH, der einem solchen Mechanismus ja seinen Segen geben müsste, um das festzustellen. Trotzdem wurde in Bern gesagt, das Kapitel Konfliktlösung sei abgeschlossen.

Amateurhafte Bricolage

Die Bürokraten, die mit dem Ukraine-Modell gekommen sind, haben denselben Fehler gemacht, den schon ihre Vorgänger beim EuGH-Modell begangen haben. Sie haben willkürlich und ohne lange nachzudenken in eine Wundertüte gegriffen und Teile dessen, was sie vorgefunden haben, auf ein künftiges Rahmenabkommen übertragen. Im Jahr 2013 war es der EWR-Vertrag und heute ist es das Ukraine-Abkommen. Das ist amateurhafte Bricolage, die allen Regeln der Rechtsvergleichung widerspricht. Es war der französische Sozialanthropologe Claude Lévi-Strauss, der diejenigen, die aus jedem Material, das sie finden, bedenkenlos etwas Neues konstruieren «bricoleurs» genannt hat.

Das Assoziationsabkommen der EU mit der Ukraine, einem Land mit hohem Stabilisierungsbedarf, hat seine eigene Funktionalität. Es wurde in einem spezifischen historischen und politischen Kontext abgeschlossen. Bei seinem Inkrafttreten sagte EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, die EU löse ein Versprechen an die ukrainischen Freunde ein. Und er dankte sowohl denen, die auf dem Maidan standen als auch denen, die hart daran arbeiten, das Land zum Besseren zu reformieren.

Die Schweiz hat das Glück, sich in einer viel vorteilhafteren Lage zu befinden. Ihre Wirtschaft ist hoch entwickelt und der Grad der wirtschaftlichen Integration mit der EU ist immens. Die EU ist der wichtigste Handelspartner der Schweiz und die Schweiz nach den USA und China der drittwichtigste Handelspartner der EU. Schon deshalb passt der Konfliktlösungsmechanismus des Ukraine-Abkommens nicht.

Der Versuch, die Schweiz auf einen Zug zu setzen, der Richtung EU führt, kann auf diese Weise nicht gelingen. Es ist nun höchste Zeit, die Übung abzubrechen und sich Alternativen zu überlegen. Denkverbote müssen fallen. Es braucht einen Neustart. Einen richtigen.

Carl Baudenbacher war 2003 bis 2017 Präsident des Efta-Gerichtshofs in Luxemburg.

Basler Zeitung

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