«Bilaterale nicht bedroht»: Experten kontern Bundesrat

Schweiz–EU

Laut EU-Botschafter Richard Jones müsste die Schweiz die Bilateralen nach einem Ja zur SVP-Initiative kündigen. Tatsächlich besteht dafür jedoch kein juristischer Zwang.

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EU-Botschafter Richard Jones hat in den vergangenen Tagen zahlreiche Medienauftritte absolviert. Foto: Claudius Schulze (Laif)

Claudia Blumer@claudia_blumer

Richard Jones, EU-Botschafter in Bern, hat eine Woche mit vielen Medienauftritten hinter sich. Seine zentrale Botschaft: Bei einem Ja zur SVP-Initiative «gegen Masseneinwanderung» am 9. Februar kann die Schweiz Verhandlungen mit der EU über die institutionellen Fragen vergessen. Die Mandate lägen so gut wie bereit, die Verhandlungen würden in den nächsten Monaten beginnen. Aber nur bei einer Ablehnung der Initiative. Zudem sagt Jones: Bei einem Ja müsste die Schweiz die Personenfreizügigkeit kündigen. Damit würden durch die Guillotine-Klausel auch die übrigen sechs Abkommen der Bilateralen I automatisch annulliert.

Müsste die Schweiz das Abkommen tatsächlich kündigen? Auch der Bundesrat äusserte sich in diesem Sinn, als er vor drei Wochen vor die Medien trat. «Was die Masseneinwanderungsinitiative vorschlägt, ist nicht kompatibel mit der Personenfreizügigkeit. Wenn wir die Personenfreizügigkeit künden, fallen sechs Monate später die Bilateralen I automatisch dahin», sagte Justizministerin Simonetta Sommaruga.

Unmittelbar keine Folgen

Laut der Direktion für europäische Angelegenheiten (DEA) wäre die Schweiz juristisch zwar nicht verpflichtet, das Abkommen zu künden. «Eine Annahme der Initiative würde die Wiedereinführung von Kontingenten bedeuten. Dies widerspricht einem zentralen Prinzip des Freizügigkeitsabkommens», sagt DEA-Direktor Henri Gétaz. Er hält fest: «Die Schweiz ‹müsste› rechtlich gesehen das Abkommen nicht kündigen, sie wäre aber klar vertragsbrüchig.» Es ist laut Gétaz «egal, ob in einer solchen Situation die Schweiz oder die EU das Abkommen kündigt. Klar ist, dass sie nicht haltbar ist.» Gemäss dem Aussendepartement könnte die Schweiz dem zuständigen Ausschuss auch einen Vorschlag zur Revision des Abkommens unterbreiten. Nachverhandlungen in zentralen Punkten des Abkommens scheinen allerdings aus Sicht der EU nicht infrage zu kommen. Das hat sie mehrfach betont.

Ein Ja zur Initiative hätte also nicht zwingend die Kündigung der Personenfreizügigkeit zur Folge. Die Bilateralen I würden damit auch nicht binnen sechs Monaten hinfällig, wie Europarechtsexpertin Christa Tobler von der Universität Basel sagt. Überhaupt hätte die Zustimmung unmittelbar keine direkten Folgen, sagt Tobler übereinstimmend mit weiteren Kennern der bilateralen Beziehungen.

Gemäss Initiativtext hätten Bundesrat und Parlament nach einem Ja drei Jahre Zeit, um Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Würden sie damit das Freizügigkeitsabkommen verletzen, könnten sie dieses kündigen. Ob sie das tun würden, ist schwer zu beurteilen. Möglich, dass die Schweiz das Abkommen von sich aus kündigen würde, weil ihr nach einem offensichtlichen Vertragsbruch – wenn etwa die Einreisesperre gegen einen EU-Bürger vom Bundesgericht als widerrechtlich taxiert wird – der Ruf der Unredlichkeit und Unzuverlässigkeit anhaften würde.

Andernfalls könnte auch die EU ein Kündigungsverfahren einleiten. Dafür bräuchte sie das Einverständnis aller dannzumal 28 Mitgliedsstaaten, die im Ministerrat, der Kammer der Mitgliedsstaaten, die Kündigung einstimmig gutheissen müssten – analog zum Abschluss eines solchen Abkommens. Für viele EU-Abkommen genügt eine qualifizierte Mehrheit des Ministerrats. Bei Abkommen mit Drittstaaten gilt aber Einstimmigkeit. Ein solches Verfahren wäre für die EU ungleich komplizierter als für die Schweiz. Das könnte mit ein Grund sein, warum Botschafter Jones darauf besteht, dass die Schweiz bei einem Ja zur Initiative das Abkommen von sich aus kündigen müsste.

«Offene Formulierung»

Es gäbe noch eine weitere Möglichkeit: Bundesrat und Parlament könnten versuchen, die Initiative vertragskonform umzusetzen. Der Politologe Dieter Freiburghaus, der an der Universität Lausanne über europäische Integration gelehrt hat, bezeichnet dieses Szenario nicht nur als möglich, sondern als wahrscheinlich: «Das Parlament wird die Kontingente voraussichtlich so hoch ansetzen, dass es weder für die Wirtschaft noch bei der Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen ein Problem gibt», sagt er. Die Initiative richtet sich in seinen Augen nicht unbedingt gegen die Personenfreizügigkeit. Sie sei so offen formuliert, wie er es bei einer Initiative selten erlebt habe.

Selbst beim Inländervorrang, der gegen das Diskriminierungsverbot verstösst, wäre in seinen Augen nach dem Wortlaut der Initiative eine vertragskonforme Umsetzung möglich. «Das Parlament kann mit dieser Initiative ungefähr machen, was es will.» Bei einer moderaten Festsetzung der Kontingente, so Freiburghaus, könnte die Einwanderung über Jahre kontrolliert werden, ohne dass es Anlass zu Klagen gibt.

Fraglich ist allerdings, ob damit der Volkswille umgesetzt würde und ob Kontingente nicht per se dem Freizügigkeitsabkommen widersprechen – auch ohne konkreten Anlass zu Klagen. Laut dem Abkommen sind weitergehende Beschränkungen der Einwanderung nicht gestattet. Anderseits ist der EU die praktische Umsetzung wohl wichtiger als der Wortlaut eines nationalen Gesetzes.

Tages-Anzeiger

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